Por Edgar Isch L
Introducción: un país que nació y vive endeudado
La deuda externa ha sido una particularidad en toda la historia del país andino. Su peso en la vida estatal y social ha sido constante, con períodos en los cuales ha sido más evidente y pernicioso, como es el caso del período de aplicación plena de las políticas neoliberales.
Esta historia, como veremos más adelante, marca huellas importantes en los procesos de lucha social y en la comprensión de la realidad económica por parte de amplios sectores populares. De hecho, desde fines del siglo pasado, los acreedores y garantistas de la deuda externa como el Fondo Monetario Internacional (FMI), se convirtieron en blanco de la protesta popular. La política de la deuda y el impulso del neoliberalismo con ella, permitieron identificar a los sectores nacionales e internacionales que también se beneficiaban de esta situación.
Junto a la deuda externa, en la que centraremos el análisis, también ha crecido una deuda interna de la que un componente principal ha sido el empleo de recursos del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), propiedad de los afiliados y jubilados, como si fuera una caja chica de los gobiernos de turno. Para hacerlo, se ha legislado entregando al poder ejecutivo la real capacidad de decisión sobre el ahorro de los afiliados y se ha puesto en riesgo el sostenimiento de los fondos de pensiones y de salud, que forman parte de la seguridad social, sin que se haya garantizado la continuidad del Instituto y su banco.
Se debe sumar también una continua deuda del gobierno central de los recursos que está obligado constitucionalmente y por ley a entregar a los gobiernos autónomos descentralizados (GAD) y otras entidades, afectando su funcionamiento y el cumplimiento de sus competencias legales, varias ligadas directamente con derechos de la población.
Pero el endeudamiento no es solo un fenómeno financiero. Tanto en sus causas, mecanismos de condicionalidad adjuntos o en sus efectos, encontramos una situación mucho más compleja y negativa. En su conjunto llevan a preguntarse quién realmente debe a quién, cómo reconocer el hurto colonial e imperialista transformado en deuda histórica y la destrucción de la naturaleza para impulsar ese hurto o deuda ambiental, qué medidas de justicia se pueden aplicar para compensar a pueblos y nacionalidades, comunidades pobres y mujeres que han sido las mayores víctimas del endeudamiento.
Muchas son, por tanto, las posibles líneas de análisis. A lo que no se puede renunciar es a ver la realidad con objetividad e integralidad, desde la óptica de los pueblos, para poder pensar en salidas. Ciencia y consciencia deben ir juntas para convocar a soluciones de raíz y definitivas con mirada popular. La historia nos es útil para ello y para aprender de lecciones importantes que continúan vigentes.
Deuda en el inicio de la República
La primera deuda externa que enfrentó el Ecuador correspondió a la realizada para impulsar la guerra de independencia liderada por Bolívar. Los acreedores fueron gobiernos europeos enfrentados con el imperio español, siendo el acreedor mayoritario el gobierno de Inglaterra y fue Londres la ciudad en la cual se constituyó el Consejo de Tenedores de Bonos, por lo que se le dio el nombre de “deuda inglesa”. Cuando se fragmentó la Gran Colombia, que naciera con lo que hoy son Venezuela, Colombia, Panamá y Ecuador, este último país no tuvo delegado para discutir la porción de la deuda que correspondería a cada nueva república. Es por ello que hay historiadores que consideran que la parte correspondiente a pagar por parte de Ecuador fue muy superior a la usada para su independencia.
De esta manera, el país nace en 1830 con una deuda importante. Su peso conduce a que Eloy Alfaro (1896), a fines del siglo XIX, en un escrito publicado inicialmente en el destierro la calificase de “deuda gordiana”, es decir insoluble o no desatable. Como líder de la Revolución Liberal, proceso transformador y ejemplar, Alfaro inmediatamente tras su triunfo decretó la suspensión de pagos “hasta cuando tenga un arreglo equitativo y honroso con los tenedores de bonos” (Andrade, 1985, p. 294).
Luego de sucesivas ventas de bonos de la deuda, propuestas de pago con territorio nacional y de moratorias solicitadas o no por la dificultad de pagar, la deuda inglesa se canceló en 1974, es decir que cerca de 150 años más tarde, gracias al boom petrolero como se llamó al inicio de la fuerte explotación del recurso que determinaría el desarrollo del país y su nueva manera de ligarse a los mercados internacionales.
Cabe resaltar la manera en qué José Peralta, uno de los ideólogos de la Revolución Liberal de 1895, denuncia ya las deudas qué vendrían más adelante y la situación general de la región. Dice Peralta (1983, p. 21):
El crédito, tal como lo entiende Estados Unidos, es la esclavitud; la incondicional sumisión al dólar; el vasallaje a este soberano yanqui que se arroga todos los poderes imaginables; que se pega a las naciones como un pulpo, como un colosal e insaciable vampiro que succiona hasta la última sangre de los pueblos. El crédito no es más que el capitalismo yanqui que se extiende de manera de red, en forma de empréstitos y empresas, y lo abarca todo, se adueña de todo, aprisiona y devora todo lo que se enreda en sus estrechas mallas.
Y cabe decir que la deuda fue un instrumento para disputar y arrancar la dependencia lograda por el imperialismo inglés, para pasarla a manos del imperialismo norteamericano, orientado por la doctrina Monroe que colocó a la dominación de Estados Unidos sobre todo el continente en función de lo que consideran su “destino manifiesto”.
El proceso de endeudamiento antes del boom petrolero
Al igual que otros países del continente, Ecuador llevará un desarrollo económico basado en la explotación de materia prima, representada en las seis primeras décadas del siglo XX en productos agrícolas de importancia: caucho, café y banano, como los más notorios. El periodo, hasta entrada la década de 1960, se destacaría no tanto por el peso de la deuda sino por el intercambio desigual de mercancías con el imperialismo, principalmente norteamericano.
Un ejemplo del deterioro de los términos de intercambio se puede presentar en la comparación de las toneladas de azúcar necesarias para comprar un tractor: Si en 1959 se requería de 24 toneladas de azúcar, para 1982 eran necesarias 115 toneladas por un tractor (Bélisie y Ortiz, 1989, p. 16).
El proceso de industrialización, contando con empresas inglesas y mayoritariamente norteamericanas que desembarcaron en el país, será lento y dependiente, tanto en lo comercial como en lo técnico. Como parte del “patio trasero” de Estados Unidos, ni la industrialización ni indicadores de crecimiento del PIB significaron que se brinde atención a los problemas populares, lo que se reflejaría en importantes momentos de lucha social. En estas condiciones, considerando el esfuerzo para mantener el pago del servicio de la deuda, este problema pasó a ser parte componente de la división del trabajo internacional.
Alberto Acosta (1994), uno de los mayores estudiosos de la temática, establece, entre otros, estos momentos importantes para la historia de la deuda, que van desde la revolución liberal hasta el boom petrolero.
- Eloy Alfaro procura transformar gran parte de la deuda inglesa en bonos para la empresa el ferrocarril Guayaquil-Quito, Y esto se hizo con la compra de bonos en 1898 a un valor del 35% del total.
- En 1903, se emiten los llamados bonos cóndores (moneda de oro ecuatoriana equivalente a 1 libra esterlina), lo que fue un nuevo mecanismo del tratamiento de la deuda. Sin embargo, se da también inicio a la operación de crédito en bonos dólares que permitió qué esta moneda se convierta en la fundamental para las negociaciones.
- Tras la Primera Guerra Mundial se reiniciaron los préstamos e inversiones extranjeras que tendría su auge hasta 1929. Son años en los cuales en Ecuador se siembran las condiciones para una gran depresión fruto, entre otras causas, del manejo de la moneda emitida libremente por cada banco privado y de la crisis cacaotera, principal producto de exportación de la época. En 1927 se contrató un nuevo crédito con la compañía sueca de Iván Kreuger para la conformación del Banco Hipotecario del Ecuador de apoyo a la agricultura, Pero, por las condiciones económicas y la quiebra de la empresa sueca, en 1932 se suspende el pago.
- En 1929 Neptalí Bonifaz, como presidente del Banco Central, propuso la venta de las islas Galápagos al gobierno de los Estados Unidos para cubrir las necesidades del Estado y pagar la deuda externa.
- Con el desarrollo de las exportaciones bananeras también creció la deuda externa que, para 1948, ya superaba a la suma de las deudas anteriores que estaban vigentes.
El análisis de la época permite decir que la deuda externa, aunque siendo una seria preocupación permanente que limitaba el presupuesto nacional, era todavía un problema moderado. Según Acosta, para 1955 la deuda per cápita alcanzaba los 13 USD por habitante (1994, p. 193).
La economía ecuatoriana era relativamente pequeña, lo cual centraba el interés extranjero en las actividades agrícolas de exportación, pero más allá de ello no se le miraba como un destino importante de inversión extranjera directa o de entrega de créditos que no se presentaban de fácil retorno para los acreedores.
El petróleo acelera el endeudamiento
El denominado boom petrolero de inicios de la década de 1970 transformó la economía del país. Por primera vez el principal producto de exportación no era procedente de la agricultura y se contaba con recursos monetarios que permitirían un primer desarrollo importante de obras públicas y de modernización económica.
El acelerado incremento de las exportaciones gracias a la extracción petrolera en la región oriental y el creciente precio internacional del crudo, provocado por el embargo de los países árabes, permitió un salto en los ingresos del Estado, desde 189 millones de exportación en 1970 a más de 2.100 millones hacia 1990. Es, en estas condiciones de bonanza, que el Estado incrementó fuertemente su gasto, así como crecerían las importaciones que, en el transcurso de 1972 a 1980, aumentaron de U$284 a U$ 2.242 millones (BCE, 1997).
En este contexto, cuando Ecuador poseía mayor cantidad de recursos propios, que se desarrolla un acelerado endeudamiento externo. Según datos compilados: en 1970 el saldo de la deuda externa era de aproximadamente US $241.5 millones, y para 1979 se había elevado a US $3,554.1 millones (BCE, 2001). Asimismo, según la misma fuente oficial, la relación de deuda externa con el Producto Interno Bruto (PIB) del país pasó de niveles relativamente bajos como el 4 % en 1971, al 28.6 % en 1979.
En un inicio, el gobierno dictatorial “nacionalista y revolucionario” del General Rodríguez Lara (1972-1976) diseñó un Plan Integral de Transformación y Desarrollo 1973-77, el cual proyectaba contratar 115 millones de dólares anuales de deuda externa, que en los hechos alcanzaron la cifra cercana a 110 millones anuales (Acosta, 1944, p. 211). Simultáneamente, en esos años se mantuvo la política cepalina que buscaba la sustitución de importaciones en una acción conjunta de los países de Pacto Andino, para lo cual se otorgaron subsidios y se mantuvo un sistema de tipo de cambio fijo a la cotización de 25 sucres por dólar, inferior al valor de mercado y con efectos que determinan la presencia de la “enfermedad holandesa” (BCE, 1997).
Esta línea económica cambiaría con un golpe de Estado contra el gobierno de Rodríguez Lara, estableciéndose un triunvirato militar (1976-1979) que buscaba debilitar las medidas nacionalistas facilitando la presencia de empresas extranjeras en torno al petróleo. Con el triunvirato se presenta un período de agresivo endeudamiento externo facilitado en 1978 por una modificación dictatorial de la Constitución con la que se eliminó el mecanismo de aprobación previa del endeudamiento por parte del Congreso Nacional. Entre 1976 a 1979 la deuda del sector público pasó de 456,5 millones de dólares a 2.847,8 millones, con un crecimiento del 80% anual (Acosta et al, 1989, p. 30).
De este modo, el boom y la deuda externa se retroalimentaron: la renta petrolera facilitó el endeudamiento y convirtió al país en un centro de interés para los negocios financieros, ya sea de banca comercial, multilaterales o provisión de exportadores; al mismo tiempo, el endeudamiento ayudó a sostener las políticas de desarrollo cada vez más centradas en la dependencia en un solo producto, pero con un alto ritmo de gasto público. El Estado y sectores privados que contaron con el aval del Estado, asumieron como sano el endeudamiento esperando que la bonanza dure o que el precio del petróleo mantenga una tendencia alcista. De hecho, la deuda se convirtió en la fuente de recursos que más creció en la década de los años 70, durante los cuales se contrató créditos por alrededor de 400 mil millones de dólares, frente a 62 mil millones que ingresaron por inversión extranjera directa (Bélisie y Ortiz, 1989, p.20).
La Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público (CAIC) sintetizaría la condición de las deudas entre 1976 y 1982 en los siguientes términos:
Aún extremando la prudencia en la caracterización de los aspectos legales de los contratos de esos seis años (1976 – 1982), surge de toda evidencia que no solo se quebrantó el orden jurídico del Estado, sino incluso conceptos fundamentales del derecho anglosajón, a cuyas normas estaba sometidos todos estos contratos. (CAIC, 2008 p. 52)
El neoliberalismo como reforzamiento de las cadenas
El evento que preparó y justificó el fin del modelo desarrollista y el inicio de la aplicación de las políticas neoliberales en Ecuador, y en gran parte de América Latina, fue la crisis de la Deuda Externa de 1982. Dos factores principales se presentaron de manera simultánea: la disminución en el precio del petróleo, principal producto de exportación del país, que redujo drásticamente la capacidad de generar divisas necesarias para pagar la deuda externa; y, el aumento de las tasas de interés internacionales por el cambio de la política monetaria de Estados Unidos (la «Volcker Shock»[1]), con medidas para evitar la inflación es ese país, encareciendo enormemente el servicio de la deuda.
Ecuador de esta manera participa de la llamada década perdida que afectaría a 18 países de América Latina, con un claro retroceso en sus capacidades productivas y de comercio. Y lo hace en la presidencia de Osvaldo Hurtado (1981-1984), quien sucedió al demócrata Jaime Roldós, muerto el 24 de mayo de 1981 en un dudoso accidente aviatorio que recuerda a las acciones de los sicarios económicos usados para la imposición de las políticas neoliberales (Perkins, 2005).
Hurtado implementó el «Plan Nacional de Estabilización Económico-Social» en 1982 y activó con más fuerza las políticas de ajuste estructural (“paquetazos” en el argot popular) tras firmar la primera carta de intención con el FMI en 1983[2]. Sus medidas incluyeron:
• Ajuste Fiscal con reducción de recursos del Banco Central para programas de fomento a pequeños productores y disminución del gasto público, especialmente del social.
• Devaluación sucesiva de la moneda nacional (el Sucre) para fomentar las exportaciones con beneficios para los exportadores en el momento del cambio de moneda.
• Liberación de precios, especialmente de combustibles y servicios básicos, junto a la eliminación de ciertos subsidios.
• Reestructuración de la deuda externa con el proceso de «Sucretización» de la deuda externa privada. Con ese mecanismo, el Estado ecuatoriano asumió como propia la deuda externa de las empresas privadas en dólares, recibiendo de los deudores una cantidad muy inferior en sucres, con tasas de interés muy bajas e incumpliendo reiteradamente con sus obligaciones. La medida benefició a grandes grupos económicos a costa de ampliar la deuda estatal.
Las protestas populares en este período incluyeron huelgas nacionales fuertemente reprimidas utilizando estados de excepción. Sin embargo, las políticas neoliberales, expresadas en el Consenso de Washington, se fueron aplicando como si se tratase de políticas de Estado, pasando de gobierno en gobierno. En la administración de León Febres Cordero (1984-1988), se profundiza esta línea económica y, como una particularidad está su “sucretización ampliada” que amplió las ventajosas condiciones para las empresas, congelando las tasas de interés en un 16%, cuando las comerciales se encontraban en el 28% y alargando los plazos para iniciar el pago de 3 a 7 años, por lo que las amortizaciones debían comenzar en 1988, tiempo que les daba más ganancias.
La renegociación, el Tollin Agreement y el Plan Brady
A inicios de 1987 el país informó al Comité de Gestión de los Bancos Acreedores la imposibilidad de efectivizar oportunamente los pagos comprometidos y se entró en mora hasta la suscripción de un Convenio de Garantía de Derechos o Tollin Agreement, acuerdo altamente lesivo a la soberanía y finanzas nacionales.
Aunque el derecho de prescripción de las deudas se operaba a los seis años de la mora, conforme la legislación de Nueva York al que están sometidas, con el Tolling Agreement el gobierno de Sixto Duran y Alberto Dahik renunció a este derecho del país el 9 de diciembre de 1992, cuando la anulación se operaba en enero del año siguiente. Se lo realiza como respuesta a los acreedores con quienes se estaba negociando el Plan Brady. La CAIC evidenció que fue un mecanismo elaborado en Nueva York por los acreedores (CAIC, 2008 p. 55).
En medio de conflictos y dificultades de pago de los países de la región, los Estados Unidos preparan en marzo de 1989 un conjunto de disposiciones que se presenta como “el Plan Brady” por el nombre de su Secretario del Tesoro. Allí se señala que solo pueden acogerse al mismo los países que cumplen programas de ajuste negociados con el FMI. Ecuador firma el 2 de mayo de 1994 y luego se complementaría con otros acuerdos que forman parte del mismo Plan.
Aunque se ofrecía reducir el peso de la deuda externa comercial, el efecto fue el contrario. Ecuador para ese momento tenía una deuda “elegible” de unos 7.070 millones de dólares, pero su valor en el mercado estaba en alrededor de 1.130 millones. Con el Plan, la reducción sobre el monto nominal era de 1.173,9 millones, con lo cual el país debía cancelar 5.896 millones, a los que había que sumar 604 millones de deudas colaterales. Es decir que el monto a cancelar estaba muy por encima del costo real de mercado (CAIC, 2008 p. 56).
La CAIC consideró, entre otros aspectos, que el Plan sometió al país a jueces extranjeros, pactó intereses sobre intereses (anatocismo) violando leyes nacionales, obligó al país a renunciar a instrumentos de defensa sin poder efectuar argumentos en caso de controversia judicial, colocó al país como un comerciante convencional renunciando a la condición ciudadana y relevó a los acreedores de cualquier obligación contractual.
La dolarización
A fines del siglo XX Ecuador enfrentó otra grave crisis, la que se presentaba como crisis bancaria motivada entre otras razones, en la disputa regional de sectores de la burguesía vinculados a las entidades del sistema financiero y la aprobación de una Ley General de Instituciones del Sistema Financiero (LGISF), que pretendía en sus objetivos reestructurar el negocio bancario en su conjunto a la manera neoliberal. La Ley se dirigió a la liberalización de los negocios financieros, reducción del control público sobre los bancos, formalización de los grupos financieros y libertad de créditos vinculados hasta el 60% del patrimonio de las entidades, facilitando la corrupción generalizada.
La dolarización decretada a fines de 1999 por el entonces presidente Jamil Mahuad, se presentó como el recurso extremo para salvar el dominio del capital bancario en el país. El paso previo fue una macro devaluación automática que puso la tasa de cambio de un dólar por 25.000 sucres, casi el doble que unos días previos. El costo de la operación, hasta 2007, fue una pérdida de 8.200 millones para el Ecuador. Además de dar origen a un período de alta inestabilidad en el que las protestas populares se enfocaron también contra el FMI y la deuda externa[3].
La dolarización quitó al país la capacidad de emitir moneda, ajustar el tipo de cambio o utilizar instrumentos monetarios para responder a choques externos. En estas condiciones el Estado ecuatoriano se vio más dependiente del ingreso de divisas por exportaciones, remesas y endeudamiento, llevando a que el financiamiento público se concentre en más deuda externa y en bonos internos emitidos en dólares, lo que profundizó la exposición a los ciclos internacionales (Paredes, 2017). Esto sin dejar de considerar que con el tipo de cambio estable se detiene el alza del costo del pago de deudas y, al no haber incremento de la tasa de cambio se reduce un factor inflacionario.
En los gobiernos siguientes el país mantuvo políticas fiscales restrictivas orientadas al pago de deuda y a la consolidación bancaria, bajo supervisión del FMI y el Banco Mundial (Acosta, A y Juncosa, J. E., 2000). Se da inicio de esta manera a una dependencia estructural bajo el condicionamiento permanente de atraer divisas externas para sostener su gasto y cumplir sus compromisos de pago de la deuda.
Ante el anuncio de un default en 1999, cuya justificación no fue suficiente, inicia la negociación que concluye en la presidencia de Gustavo Noboa, quien reemplazó a Mahuad. Se realiza así, en el mismo año 2000, el canje de los Bonos Brady y Eurobonos por otros llamados Bonos Global favoreciendo a los prestamistas con un gran incremento de los intereses a pagar, prepago de bonos garantizados y entrega de más recursos del Estado. Los nuevos bonos tuvieron plazos más cortos de pago y con condiciones más exigentes. La emisión de bonos global 2030 y 2012 además presenta evidencias de ilegalidad (CAIC, 2008 p. 58).
La Auditoría Integral del Crédito Público
En el primer gobierno de Rafael Correa, que aún se mantenía junto a las organizaciones populares, se recoge la lucha social contra la deuda y la experiencia de la Comisión Especial de Investigación de la Deuda Externa (CIEDEX), formada por Decreto Ejecutivo en 2006.
Estos antecedentes fueron importantes para un nuevo proceso de auditoría. Mediante Decreto Ejecutivo 472 de 9 de julio de 2007 se crea la Comisión de Auditoría Integral del Crédito Público (CAIC) en el que confluyen el Estado (con cuatro funcionarios de entidades vinculadas con el endeudamiento), de organizaciones sociales (con seis representantes y sus suplentes) y reconocidos luchadores internacionales anti deuda (con tres representantes y sus suplentes).
Adicionalmente, el equipo de la CAIC tenía algunas características destacadas: independencia frente a las negociaciones de los créditos internacionales; comprensión del sistema de endeudamiento que supera la visión centrada solo en los procesos técnicos; conocimiento previo sobre la temática; credibilidad más allá de su propia organización y capacidad de incidencia para mantener el apoyo ciudadano a la auditoria.
La CAIC, de acuerdo con el Decreto, tenía la tarea de realizar para la deuda pública, interna y externa, una
acción fiscalizadora dirigida a examinar y evaluar el proceso de contratación y renegociación del endeudamiento público, el destino de los recursos y su ejecución, con el fin de determinar su legitimidad, transparencia, calidad, eficacia y eficiencia, considerando los enfoques: legal, económico, social, de género, regional, ecológico y de nacionalidades y pueblos (Decreto Presidencial 472, de 2007).
La perspectiva planteada superó la noción habitual de auditoría. El Grupo Nacional Contra la Deuda – Ecuador procuró sistematizar el proceso requerido para el cumplimiento de esta responsabilidad en una Guía para Auditorías Integrales de la Deuda Externa (Campaña e Isch, 2010) que lamentablemente no llegó a su publicación. En este documento, basados en la experiencia colectiva de la CAIC, se señalan los pasos necesarios tras la formación de la Comisión Auditora: y, sin que sea una lista total, los aspectos de análisis fundamentales:
• Legitimidad o ilegitimidad de un conjunto de créditos y tramos de la deuda.
• Condiciones en las cuales fue adquirido el crédito y las imposiciones a las cuales se sometió al país.
• La necesidad o no del endeudamiento.
• Si los créditos beneficiaron o no al país.
• Si los objetivos de los contratos de préstamo estaban vinculados con los intereses nacionales o, por el contrario, eran parte de las imposiciones internacionales.
• Los beneficiarios y perjudicados del endeudamiento.
• Responsabilidad de las principales autoridades del período auditado.
• La corresponsabilidad de los prestamistas.
• Los indicios de ilegalidad y corrupción vinculados al endeudamiento externo.
• Los impactos sociales, ambientales, de género y los impactos en pueblos y nacionalidades.
• Compromisos que quedaron para el Estado, forma de cancelación de los créditos, violación e imposición de cambios legales.
• El carácter sistémico de la deuda como herramienta de dominación internacional a la que se vieron sometidos los países endeudados y que fuera utilizado para imponer un modelo económico que correspondía a las necesidades e intereses de los países desarrollados.
• Los mecanismos que han permitido generar estos endeudamientos por décadas.
• Acciones correctivas de reparación
El resultado fue muy importante para determinar un mecanismo válido de auditoría; abrir posibilidades de moratoria y no pago, demandas internacionales y juicios a quienes violaron la legalidad; evidenciar los elementos de ilegitimidad; y cambiar disposiciones constitucionales. Esto fue muy importante al incluirse conclusiones y recomendaciones de la CAIC en la Constitución de 2008, aprobada mediante voto popular (Isch L., 2020).
Sin embargo, de los avances constitucionales en la década de Rafael Correa (2007–2017), y del boom en los precios del petróleo de los primeros años, la economía ecuatoriana se apoyó también en la emisión interna de bonos y el acceso a créditos bilaterales con China, los cuales estuvieron ligados a la venta anticipada de petróleo y la participación de empresas chinas en obras y sectores estratégicos. “Entre 2014 y 2017, la deuda pública pasó del 24 % al 39 % del PIB, marcando el retorno a una senda de endeudamiento en un contexto de menor crecimiento económico” (Latindadd y CDES, 2025 p. 6).
La deuda en el neoliberalismo recargado
Lenin Moreno, ex vicepresidente de Rafael Correa y su candidato a la presidencia, una vez en el poder de manera acelerada asumió una posición de ruptura con el progresismo y de derechización plena. Desde allí, hasta la fecha, la aplicación del neoliberalismo se ha profundizado, así como la entrega a las líneas impuestas desde organismos como el FMI y del gobierno norteamericano. Bien se puede hablar de un “neoliberalismo recargado” que ha generado importantes muestras de rechazo popular, incluyendo levantamientos indígenas y populares, oposición a políticas estatales a través del voto en consultas populares y acciones del más diverso tipo. La debilidad electoral de los sectores populares y factores relacionados con las elecciones, sin embargo, mantienen gobiernos de esa línea ideológica en el poder.
En 2019 Lenin Moreno firmó un Acuerdo de Facilidad Ampliada (EFF) con el Fondo Monetario Internacional (FMI) por USD 4.200 millones. El programa buscaba “restaurar
la sostenibilidad fiscal y fortalecer el crecimiento”, pero condicionó los desembolsos al
cumplimiento de metas de consolidación: reducción del gasto público, eliminación de subsidios a los combustibles (medida detenida por las protestas sociales), congelamiento salarial y aumento de la recaudación mediante impuestos indirectos.
Aún con la pandemia, se mantuvo la prioridad del pago de la deuda externa, con procesos que difirieron pagos, pero sin reducir los costos.
En agosto de 2020, Ecuador completó una renegociación de sus bonos globales cuyo capital representaba aproximadamente USD 17.375 millones. Según el Ministerio de Economía y Finanzas, el 98,5 % de los tenedores aceptó intercambiarlos por tres nuevos bonos con vencimientos entre 2030 y 2040, por un capital de USD 15 563 millones (Latindadd y CDES, 2025 p. 7).
En 2024 y 2025 se realizan otras negociaciones con el FMI y principalmente el seguimiento de la entidad al cumplimiento de los compromisos asumidos por el Ecuador. En ellas se recibieron, al igual que la de 2020 que se presentaba como apoyo ante la pandemia, varios millones que ampliaron la deuda del país. Nuevamente las condicionalidades, incluyendo aquellas que se presentaron como diferentes a las exigencias de cambios estructurales, marcaron obligaciones en las políticas públicas. Los créditos han permitido aliviar momentos de urgencia financiera del Estado, pero no el crecimiento de la economía.
El diario La Hora de 8 de enero de 2026 resalta “20 cifras que explican el fracaso de siete años de acuerdos con el FMI”. Entre ellas están las que ubican la grave situación social de la mayoría del país, el crecimiento de la deuda, el estancamiento productivo y otros. Entre las cifras mencionadas, están: el déficit fiscal promedio anual cercano a $5.000 millones entre 2019 y 2025; unos $4.085 millones en intereses de la deuda pagados en 2025, equivalentes a 150 % del gasto en salud y superiores al de educación; 76% de aumento de la deuda pública desde 2018; calificación soberana mantenida en grado especulativo (“bonos basura”) durante todo el período.
Canjes de deuda por naturaleza
Esta “innovación” en la gestión de la deuda ha tenido ya dos casos importantes. El primero se presenta en mayo de 2023 el Canje por naturaleza en las islas Galápagos, que implicó que Ecuador recomprara aproximadamente USD 1.630 millones de deuda existente, transformados en Bonos Azules, con recursos generados a través de un nuevo crédito por USD 656 millones. Para ello se creo un Fondo internacional dirigido a financiar proyectos de conservación marina y terrestre.
El segundo caso, enfocado en la Amazonía ecuatoriana, se concretó en diciembre de 2024. En esta ocasión se refinanciaron aproximadamente USD 1.530 millones de bonos mediante una emisión nueva estructurada por Bank of America, con respaldo y seguros proporcionados por la DFC (Development Finance Corporation) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Frente a las dos negociaciones se ha cuestionado la falta de transparencia, consulta previa y participación social, añadiendo dudas sobre la gobernanza de los fondos y el desconocimiento de comunidades locales. Además, “estas operaciones no reducen significativamente el stock total de deuda, pues sustituyen obligaciones previas por nuevos instrumentos respaldados por garantías internacionales, manteniendo la dependencia de la arquitectura financiera externa” (Latindadd y CDES, 2025 p. 7)
Un perfil de la situación actual
En términos estructurales, el peso de la deuda externa crece y su peso en el conjunto del endeudamiento la coloca como uno de los mayores problemas financieros del país, agravados por la falta de crecimiento y el aumento de los problemas sociales. El peso de la deuda total frente al producto interno bruto (Cuadro 1) remarca la dependencia del país y la posibilidad de una creciente influencia decisoria en organismos como el FMI.
Cuadro 1. Estructura de la deuda agregada[4] pública total
Millones de dólares
| AÑOS | D.EXTERNA | D.INTERNA | TOTAL | % PIB | PIB |
| 2019 | 41.476 | 15.841 | 57.317 | 53,0 | 108.108 |
| 2020 | 45.369 | 17.796 | 63.165 | 63,9 | 98.808 |
| 2021 | 46.513 | 26.257 | 72.770 | 69,0 | 105.405 |
| 2022 | 48.337 | 27.143 | 75.480 | 66,3 | 113.783 |
| 2023 | 47.816 | 31.501 | 79.317 | 66,3 | 119.573 |
| 2024 | 47.103 | 30.443 | 77.546 | 63,5 | 124.676 |
Fuente: MEF, Boletines de Deuda Pública al 31 de diciembre de cada año; excepto el dato de 2025.
Un aspecto destacado es el crecimiento de la deuda desde los organismos multilaterales. Tómese como el ejemplo que para 2019 el FMI era acreedor de apenas el 2% de la deuda total, mientras para mediados de 2023 su participación era del 14% del total. En síntesis, la composición de la deuda por tipo de acreedor se observa en el cuadro 2.
Cuadro 2. Resumen de la Composición (Estimada a 2025)
| Tipo de Acreedor | Participación Aproximada |
| Bancos y Bonos (Mercado) | 53.0% |
| Organismos Multilaterales | 27.0% |
| Gobiernos (Bilateral) | 18.0% |
| Proveedores y otros | 2.0% |
El desglose permite un mayor detalle últil para el análisis.
el desglose detallado de los principales acreedores basado en los informes del Ministerio de Economía y Finanzas y organismos internacionales:
1. Organismos Multilaterales
Fondo Monetario Internacional (FMI): Es el principal acreedor individual, con una deuda que supera los USD 9.900 millones tras los desembolsos del acuerdo de Facilidad Extendida (EFF) firmado en 2024.
• Banco Interamericano de Desarrollo (BID): Aproximadamente USD 3.028 millones.
• Banco Mundial: Alrededor de USD 2.646 millones.
• CAF (Banco de Desarrollo de América Latina): Mantiene una participación significativa (cercana al 10% de la deuda pública externa).
2. Gobiernos Extranjeros (Deuda Bilateral)
• China: Es el principal acreedor bilateral. Aunque la deuda con el gigante asiático se ha reducido mediante renegociaciones, el saldo pendiente es de aproximadamente USD 1.616 millones a ser pagados en el corto y mediano plazo.
• Otros países: Incluye saldos menores con gobiernos de la región y del Club de París (como Francia, España o Brasil).
3. Tenedores de Bonos y Banca Internacional
• Bonistas (Inversionistas Privados): Concentran cerca del 53-54% de la deuda externa total. Entre las firmas administradoras que suelen gestionar estos papeles se encuentran:
• Ashmore (Reino Unido)
• BlackRock (EE. UU.)
• J.P. Morgan (EE. UU.)
• Alliance Bernstein (EE. UU.)
• Banca Comercial Internacional: Préstamos con entidades como Goldman Sachs u otros bancos que ofrecen líneas de crédito para liquidez inmediata.
Aproximándonos a lo que vendrá
Para el 2026 el problema de la deuda se verá incrementado gravemente al grado que las obligaciones de pago se duplicarán en relación al año anterior. Parte de la explicación, según el exviceministro de Finanzas, Daniel Lemus (Primicias.ec, 2025), está en que en este año el país debe comenzar a pagar las cuotas (conocidas como amortizaciones) de los bonos 2030.
El mismo portal informativo, en este artículo de Evelyn Tapia, ubica el monto de pago en 3.918 millones de dólares, más del doble que en 2005 sumaba 1.719 millones de dólares. “Si cada ecuatoriano aportara para cubrir esa deuda, a cada uno le correspondería pagar unos USD 215,9”. El Gobierno de Noboa tendrá que pagar las dos primeras amortizaciones en enero y en julio de 2026. Cada pago será por USD 407 millones.
Además, las obligaciones de pago a los organismos multilaterales, especialmente FMI y BID, también subirán en este año. Pero para 2026, Ecuador deberá pagar USD 2.307 millones a estos organismos, mientras en 2025 ascendía a USD 1.368 millones.
Para el gobierno de Noboa no es sencillo pagar ante la deficiencia del mercado petrolero y la existencia de bonos sociales (en proceso de reducción) que limitan el ingreso estatal logrado debido a la eliminación del subsidio al diésel. Pagar la deuda con un mínimo crecimiento económico y un déficit fiscal previsto de aproximadamente 5.400 millones de dólares. En estas condiciones, es posible que se recurra a nuevos recortes del gasto social y a nuevos préstamos que tendrían el propósito de pagar la deuda, lo que pone interés del gobierno en los fondos del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.
Las voces hacia una nueva renegociación también se presentan, sin considerar que no es la línea política ni de los actuales gobiernos no del imperialismo a través de sus organismos. Una consideración en este sentido parte de considerar que, aunque la deuda pública de Ecuador representa un nivel moderado frente al PIB, su peso financiero es crítico (La Nación, 2025).
De parte de los sectores populares, las exigencias de solución a sus mayores problemas van ligada a la denuncia permanente de la deuda y al papel de un gobierno que realiza acuerdos con el FMI a espaldas de los intereses nacionales. La crítica a este organismo internacional se reactiva en cada período de acciones concentradas de protesta y marca una diferencia clara con el establecimiento.
En estas condiciones, la deuda externa seguirá como un punto clave del debate y toma de decisiones políticas en el país, planteando un escenario de permanente confrontación social.
Referencias
Acosta A. et al. (1989). El desafío de la deuda externa. Quito. Grupo de Trabajo sobre Deuda Externa y Desarrollo.
Acosta, A y Juncosa, J. E. (2000). Dolarización: Informe urgente. Quito, ILDIS y Abya-Yala/UPS.
Acosta, A. (1994). La deuda eterna. Quito, Libresa.
Alfaro, Eloy (1896). La deuda Gordiana, segunda edición. Quito, Imprenta Nacional.
Andrade, R. (1985). Vida y muerte de Eloy Alfaro. Quito, Editorial el Conejo.
BCE (2001). 75 años de información estadística 1927-2001. Quito. Banco Central del Ecuador.
BCE, Banco Central del Ecuador. (1995). Memoria 1997. Recuperado de https://contenido.bce.fin.ec/documentos/PublicacionesNotas/Catalogo/Memoria/1997/c8.htm
Bélisie, J-F. y Ortiz, S. (1989). La deuda externa. Quito, CEDIS, Nro. 5 de la serie La economía ecuatoriana de los últimos años.
CAIC (2008). Informe final de la auditoría integral de la deuda ecuatoriana. Resumen Ejecutivo. Quito, Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público.
Campaña, A. e Isch, E. (2010). Guía para auditorías integrales de la deuda externa. Quito, Grupo Nacional Contra la Deuda, inédito.
CEPAL (2014). La crisis latinoamericana de la deuda desde la perspectiva histórica. Santiago de Chile.
Isch L., E. (2008). Deuda para imponer la política neoliberal en educación; Comisión Para la Auditoría Integral del Crédito Público. Quito: Ministerio de Finanzas.
Isch L., E. (2020). La Deuda Externa en el Ecuador del siglo XXI. En: Chimuris, R., Menezes, J. y Libreros, D. (2020). Las deudas abiertas de América Latina. Nápoles, La Cittá del Sole.
La Hora (2026). Siete años con el FMI: ¿créditos sin reformas llevaron a Ecuador a más déficit, deuda y estancamiento? Quito, diario La Hora de 8 de enero de 2026.
La Nación (2025). Expertos alertan: Ecuador debe renegociar su deuda y reformar el Estado para evitar colapso fiscal. 28 de noviembre de 2025 https://lanacion.com.ec/expertos-alertan-ecuador-debe-renegociar-su-deuda-y-reformar-el-estado-para-evitar-colapso-fiscal/
Latindadd y CDES (2025). Ecuador, panorama reciente de la deuda. Quito.
Paredes (2017). Ecuador: ¿por qué salir de la dolarización? Revista de la CEPAL N° 121 • Abril de 2017.
Peralta, J. (1983). La esclavitud en América Latina. Quito, Federación de Estudiantes Universitarios del Ecuador.
Perkins, J. (2005). Confesiones de un gánster económico. La cara oculta del imperialismo americano. Barcelona, Ediciones Urano.
Primicias.ec (2025). En 2026 se duplicará el pago de deuda externa que debe afrontar Ecuador, ¿cuál es el plan del Gobierno? https://www.primicias.ec/economia/deuda-externa-aumento-2026-plan-gobierno-sariha-moya-daniel-noboa-108133/. 28 de octubre de 2025.
Urriola, R. (1985). Crisis, FMI y neoliberalismo. Quito, Ceplaes.
[1] El efecto Volcker ha sido recordado desde 2020 por la preocupación que causaba la inflación en Estados Unidos y las posibles medidas de la Reserva Federal (FED) de ese país. Si bien Volcker, entonces director de la FED, logró finalmente la reducción de la inflación, es señalado simultáneamente como responsable de dos recesiones en Estados Unidos.
[2] El ex director general del FMI, J. de Larosiére declararía que “Al Fondo le corresponde una función fundamental en la ayuda a los países miembros para formular y poner en práctica los programas de ajuste” (Urriola, R., 1985 p. 22).
[3] Mahuad ejerció entre el 10 de agosto de 1998 hasta el 21 de enero de 2000. La crisis agudizada en este gobierno, los efectos sociales inmediatos de la dolarización con costos enormes para mayoría de la población y la fuerza de las organizaciones sociales condujeron a su pronto derrocamiento. Más tarde otros dos gobiernos neoliberales serían derrocados por el pueblo en las calles: Abdalá Bucaram, presidente entre el 10 de agosto de 1996 y el 6 de febrero de 1997; y Lucio Gutiérrez, presidente entre el 17 de noviembre de 2023 al 13 de mayo de 2025.
[4] En la normativa ecuatoriana se define a la deuda agregada como la suma de los saldos totales, sin considerar la proveniencia de los créditos, ni los diferentes niveles de gobierno que integran el Sector Público.